用人单位规章制度是由用人单位依据法律法规和本单位的实际情况，由用人单位有权部门制定的以书面形式表达的并以一定方式公示的非针对个别事务的处理的规范总称。用人单位规章制度的制定、修改既是用人单位自主权的体现，也是为用人单位义务的体现，还是劳动者参与用人单位民主管理的权利的体现。

用人单位规章制度就是用人单位内部的法律。用人单位规章制度的优良与否直接关系用人单位治理和经营的方方面面。依法制定的规章制度可以保障用人单位合法有序地运作，将纠纷降低到最低限度；良好的用人单位规章制度可以保障用人单位的运作有序化、规范化，降低用人单位经营运作成本；良好的规章制度可以防止管理的任意性，保护职工的合法权益；对职工来讲服从规章制度，比服从主管任意性的指挥更易于接受，制定和实施合理的规章制度能满足职工公平感的需要；良好的规章制度还能通过合理设置权利义务责任，使职工能预测到自己的行为和努力的后果，激励员工为用人单位的目标和使命努力奋斗。不合理的、违法的规章制度既会影响用人单位的经营安全和效率，还会大面积的侵犯职工权益，最终使用人单位蒙受损失甚至遭受灭顶之灾。

用人单位规章制度涉及面很广，从管理学角度而言，包括经营用人单位管理制度，组织机构管理制度，办公总务管理制度，财务管理制度，会计管理制度，人事管理制度，员工勤务管理制度，员工培训制度，员工福利管理制度，生产管理制度，质量管理制度，采购管理制度，仓储管理制度，销售管理制度，代理连锁业务管理制度，广告策划制度，CI管理制度，进出口管理制度，工程管理制度，信息管理制度等方面。

从法律角度而言，在我国法律中有明确体现的“规章制度”主要包括安全生产制度、质量管理制度、有关职业病防治的规章制度、劳动规章制度等直接涉及劳动者切身利益的规章制度等。［1］不同性质的规章制度由不同的法律进行调整，如安全生产规章制度主要由《安全生产法》、《刑法》等法律进行调整，食品、药品质量管理制度由《食品卫生法》、《药品管理法》等法律进行调整，有关职业病防治的规章制度由《职业病防治法》等法律进行调整，劳动规章制度、直接涉及劳动者切身利益的规章制度由《劳动法》、《劳动合同法》等法律进行调整。

在劳动法实践中，最容易引发劳动争议的规章制度就是劳动规章制度等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。也正是这个原因，《劳动合同法》第四条用“劳动规章制度”替代了劳动法“规章制度”的表述，并列举了八项直接涉及劳动者切身利益的规章制度。［2］在本文无特别说明的情形下，本文中的规章制度特指劳动规章制度等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。

规章制度是在我国现行法中有着较多的体现。从宪法、法律、司法解释乃至部门规章都有有关“规章制度”的规定。

《宪法》第五十三条将“遵守劳动纪律”作为公民的基本义务之一。《劳动法》第三条据此将“遵守劳动纪律”规定为劳动者的基本劳动义务，同时该法第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”

另外《劳动法》、《劳动合同法》，《公司法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《工会法》、《全民所有制工业企业法》、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》、《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》、《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》等法律、法规、规章均对“规章制度”有所规定。

根据《劳动法》、《劳动合同法》《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》、《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》［3］等法律、法规、规章规定，用人单位制定的劳动规章制度生效作为审理劳动争议的依据，有三个条件：第一，必须是由用人单位的行政管理机关依法制定，内容必须符合劳动法及有关法律、法规；第二，必须经过民主程序通过制定；第三，必须向劳动者公示，明确告知劳动者，用人单位未尽告知义务的，不能作为处理劳动争议案件的依据。

1、制定主体必须适格。为保证所制定的劳动规章制度在本单位范围内具有统一性和权威性，劳动规章制度制定主体应是用人单位行政系统中处于最高层次、对单位的各个组成部分和全体职工有权实行全面和统一管理的行政机构，并由其代表用人单位制定，以用人单位名义颁布实施。用人单位其他管理机构，不具有劳动规章制度的制定主体资格，以其名义发布的劳动规章制度存在法律效力风险。

2、规章制度的内容不能违法。“法”应当作广义理解，包括宪法、法律、行政法规、地方法规，民族自治地方，还要依据该地方的自治条例和单行条例，关于劳动方面的行政规章、国家技术标准和政策规定。［4］

3、规章制度的内容应当合理，不得违反诚实信用原则。一些法律没有详细规定的内容，需要用人单位在劳动规章制度中予以具体规定。如《劳动合同法》第三十九条规定，劳动者严重违反用人单位的规章制度或者严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的，用人单位可以解除劳动合同，无需支付经济补偿金。但是何谓“严重违章”、 “严重失职”、“重大损害”，法律没有做出具体规定，需要企业规章制度进行补充。一般来说，用人单位规章制度不得违反诚实信用原则和正常的常规判断标准，应为大多数人所认同。否则，就失去了“合理性”。在司法实践中曾出现某售票员因售票时票款差错1.6元而被公交公司解除劳动合同的案例，公交公司的规章制度在被法院进行合理性判断时，因规章制度显失公平而被法院认定为无效。［5］

4、规章制度的内容不得违反公序良俗原则。公共秩序和善良风俗是民法的一个基本原则，渗透所有法律。《劳动合同法》也贯穿着“公序良俗”基本原则。用人单位劳动规章制度违反公序良俗，职工可向劳动行政部门主张该规章制度无效。

司法解释对民主程序没有做具体的规定，应当根据《劳动法》《劳动合同法》和《工会法》等有关法律法规进行理解。在劳动法领域中，民主程序应专指职工民主管理。职工民主管理的深度由浅入深可以分为知情、参考性意见、质询或检查、约束性意见、同意或否决、决定或批准。［6］

“通过民主程序”对于不同性质的用人单位意义有所不同：根据《全民所有制工业企业法》，对于国有企业，制定或修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度必须通过职工大会或职工代表大会审查同意或否决，职工大会或职工代表大会拥有决定权。根据《城镇集体所有制企业条例》， 对于城镇集体企业，制定或修改直接涉及劳动者切身利益的规章制度必须通过职工（代表）大会审议并决定，职工大会或职工代表大会拥有决定权。对于国有企业和城镇集体企业以外的用人单位，则按照《劳动合同法》进行理解，即经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定，职工代表大会无决定权。这个程序分为两个步骤：第一步是经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见；第二步是与工会或者职工代表平等协商确定。一般来说，用人单位建立了工会的，与用人单位工会协商确定；没有建立工会的，与职工代表协商确定。这种程序，可以说是“先民主，后集中”。

 

公示程序的内涵是指用人单位要对劳动者履行告知程序。用人单位依据规章制度管理劳动者的前提是适用对象(即劳动者)必须知道规章制度的存在。用人单位规章制度必须经公示后才能生效，没有经过公示的规章制度没有法律上的效力，对职工不具有约束力。公示的方式是多样化的，可以将规章制度作为劳动合同的组成部分，以附件的形式体现，可以通过公示栏［7］、公司的网络平台、员工手册进行公示，也可通过集中培训进行说明。但是无论以何种形式，均须保留相关证据。

另外根据《最高人民法院关于劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十六条规定，用人单位制定的规章制度的内容不得与劳动合同和集体合同相冲突。不一致时，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予以支持。

规章制度违反法律、法规，当然无效，不但不能在劳动仲裁和司法审判中作为审理劳动争议案件的依据，而且还会引发巨大的法律风险，用人需要为此承担违反法律、法规的责任：

（1）企业可能因劳动规章制度违法而承担行政责任。《劳动合同法》第八十条规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，该规章制度无效，由劳动行政部门责令改正，给予警告。

（2）企业可能因劳动规章制度违法而承担民事赔偿责任。《劳动合同法》第八十条规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定，给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。

（3）劳动者可因企业劳动规章制度违法并损害自身权益而随时解除劳动合同。《劳动合同法》第三十八条规定，用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同。

《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》规定：用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。

由此可见，在未订立书面劳动合同的情形下，规章制度适用于劳动者可以作为证明事实劳动关系的成立。证明“规章制度适用于劳动者”的举证责任应当由劳动者承担。在司法实践中，已经出现了保险营销人员与保险公司签订了《代理协议》，但由于保险人员受保险公司规章制度拘束，而被认定成立事实劳动关系的案例。［8］

《劳动合同法》第三十九条规定，劳动者严重违反用人单位的规章制度的，用人单位可以解除劳动合同。

根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定：“因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任。”在用人单位以劳动者违反或严重违反用人单位规章制度为由而对劳动者进行奖惩乃至解除劳动合同时，应当由用人单位负举证责任：一要证明用人单位对劳动者作出奖惩乃至解除劳动合同的依据——规章制度是合法有效的；二要证明职工入职时知道或者应该知道用人单位的内部规章制度；三要证明劳动者存在违反或严重违反规章制度的情形。

《劳动合同法》第三十八条规定，用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的，劳动者可以解除劳动合同。

在此种情形下，不能适用《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定，应当根据“谁主张谁举证”的原则，由劳动者负举证责任：一要证明用人单位的规章制度存在违反法律、法规的情形；二要证明用人单位的规章制度损害了劳动者权利。对于前者，如果劳动行政主管机关经过审查，已经作出了限期改正的决定，劳动者可以直接援引。

张某为某单位合同制工人，其合同期限自1996年1月1日起到2005年12月31日终止。2005年7月28日，张某在岗期间睡觉时，被考核人员发现，该单位依据相关规定与张某解除了劳动合同。张某对该单位解除其劳动合同一事不服，向劳动和社会保障局递交投诉书，认为该单位只因其在下班前半小时打瞌睡就解除劳动合同，处理过重，属违法解除劳动合同，请求劳动局予以纠正。劳动局受理张某的投诉后作出《答复》，认为该单位的劳动规章管理制度不存在违法现象，解除劳动合同是合法的；在岗睡觉属于严重违反该单位劳动规章管理制度的行为。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销劳动局作出的《答复》并要求被告重新对该单位违法解除其劳动合同一事进行查处。 

北京市门头沟区人民法院经审理认为，在张某与某单位签订的合同中约定：“严重违反劳动纪律和用人单位规章制度的，用人单位可直接解除劳动合同。”张某从事的是煤矿安监工作，该单位认定原告在2005年7月28日在岗期间睡觉，属于严重违反用人单位规章制度的行为，所依据的规章制度主要是指《某单位通知》及其《补充规定》。员工“睡岗”该单位便可以直接解除劳动合同的规定，是在《补充规定》中作出的。可是，在《某单位通知》中规定：“重要的规章制度，要经职工代表大会讨论通过执行”，然而，《补充规定》却并非经职工代表大会讨论通过的，《某单位通知》中又并未授权该单位可以对奖惩办法作出补充规定。此外，北京市职业病诊断鉴定委员会对张某作出职业病鉴定，结论为一期尘肺。该单位与张某解除劳动合同违反了《中华人民共和国职业病防治法》第四十九条第二款的规定，即在疑似职业病病人诊断或者医学观察期间，不得解除或者终止与其订立的劳动合同。因此，被告针对原告投诉所作出的《答复》，主要证据不足，判决撤销并责令重作。

在本案中，虽然用人单位的规章制度的内容并不违法，但由于制定程序上的瑕疵，而被法院认定无效。依照该规章制度而做出的解除合同决定无效。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定，生效的规章制度可以作为人民法院审理劳动争议案件，判断是非的一种依据，而规章制度的生效必须同时符合内容不违法、经民主程序制定、向劳动者公示三大要件，缺一不可。一般来说，法院就程序问题进行判断要比就规章制度内容是否违法进行判断来得容易，因此，规章制度的制定程序是否合法将是现行法律制度下法院首先要考察的一个因素。

但是，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》并未对民主程序的具体内涵作进一步明确，更未对什么样的规章制度应当经过什么样的民主程序作出规定。

《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”《劳动合同法》第一次就劳动规章制度等直接涉及劳动者切身利益的规章制度制定与实施的程序作了详细规定，其中包含了四层意思：① 强调了用人单位作为建立和完善规章制度的主体应当“依法” 建立和完善规章制度，也就是说应当依照《劳动法》第十四条“用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务”和第八条“劳动者依照法律规定，通过职工代表大会、职工大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商” 等规定。②规定了劳动规章制度制定、修改及决定的三个层次。其一，民主提议。应当先经过职工代表大会或者全体职工讨论。其二，平等协商。用人单位就企业规章制度及重大事项的方案或意见与工会或职工代表进行平等协商， 力求相互理解与合作。其三，决议。在平等协商的基础上，用人单位与工会或职工代表达成一致意见，制定或者修改企业的劳动规章制度。③ 工会或职工依法享有向用人单位提出修改“不适当”的规章制度的权利。④企业的规章制度和重大事项决定应当公示或者告知劳动者。［9］

在司法实践中，规章制度是否依民主程序制定的举证责任是由用人单位成为承担的。因此用人单位有必要注意保存相关证据，如会议通知、会议记录、职工书面意见等材料。

本案中，还有一个值得关注的问题就是不同规章制度之间的衔接。一方面《某单位通知》规定“重要规章制度必须经职工代表大会通过”，另一方面据以作出解除合同依据的《补充规定》却未经职工代表大会通过，《补充规定》与《某单位通知》发生冲突，归于无效。可见，用人单位的规章制度也是一个“内部法律体系”，必须注意规章制度的系统性和协调性。