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行政诉讼撤诉问题引发的实务性困惑
时间:2009-08-03
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据抚州、南昌及厅直所的律师们反映,伴随2008年1月14日最高人民法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称《规定》)的如期实施,在律师代理行政诉讼法律事务中,围绕撤诉问题,担任原告代理人与担任被告代理人或被告单位常年(含专项)法律顾问的律师们陆续产生了一些实务性困惑。
困惑一:《规定》第2条使用“公共利益”一词并不恰当
据业内人士介绍,依照《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条规定:“根据行政诉讼法第54条(2)项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或他人合法利益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以分别采取以下方式处理:(一)判决被告重新作出具体行政行为……”,由于什么叫国家利益,什么叫公共利益,法律上并没有给出一个明确的划分,所以,实践中法院往往认为任何一种行政行为都与国家利益、公共利益有关,因为行政被告是公共利益、国家利益的代表。于是,《最高院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条在实践中往往被滥用,“判决重作”成为惯用的手法。其实,这对行政诉讼相对人来说很不公,因为就原告而言,他所追求的利益只是胜诉,而且只要被诉具体行政行为违法,他们就理应胜诉,至于违法具体行政为被撤销后会不会给国家利益或公共利益、他人合法权益所造成损失,这是行政错案的问题、国家赔偿的问题,不能由行政诉讼相对人来埋单,国家利益、公共利益的维护应当建立在依法行政的基础上。现行的《规定》第2条仍然沿用了“公共利益”的提法,且未对 “公共利益”下定义。
业内人士认为,尽管行政被告都是公共利益的代表,一切行政行为都具有公共利益的特性,但职权法定原则是行政法的基本原则之一,行政被告行使一切权力都必须有法律授权,所以判断被诉具体行政行为是否损害公共利益的标准是法律,故在个案裁判中使用“公共利益”一词实属不当。
困惑二:《规定》第1条规定“法院可以在判决或裁定前建议被告改变其所作的具体行政行为”,法院是采取口头抑或书面形式通知当事人。
据业内人士介绍,在律师实务中,当遇到类似情形时,法院往往由审判长或主审法官口头提出建议,并暗示一旦行政被告方不接受建议,最后的裁判结果可能对被告不利。
业内人士指出,不论是采取口头抑或书面建议的方式,还是法院在被告拒绝接受建议后有可能作出不利被告的后果,目前《规定》中均未加以明确,以致司法实践中做法不一。
困惑三:行政诉讼和解制度不一定是根治顽疾的良药
司法实践中,各地法院在审理行政案件时,按照“坚持合法审查,促进执法完善,依法规范撤诉,力求案结事了”的原则,积极探索行政案件处理机制。《规定》创设的处理机制是在法律允许的范围内的制度创新,是新形势下解决行政争议的一项有效制度,是实现“案结事了”,促进“官民”和谐的必然要求。正因为此,不少法律界人士对《规定》给予了相当高的评价,把它视为化解行政予盾的良药。但业内人士指出,行政诉讼和解制度不一定是真的良药。
业内人士认为,如果说它是一种良药也只是治标不治本的良药,它只能消除一时的阵痛,并不能根治固有的顽疾。行政诉讼之所以难,其根本原因在于官本位思想根深蒂固,特权意识浓厚,司法与行政之间具有千丝万缕的联系。若要真正实现官民和谐,必须走向法治,消除特权意识,维护司法独立性,公正裁判,使行政诉讼相对人对自己的诉讼行为可以预期,让侵权人付出违法成本,让行政被告从败诉中吸取教训,促进他们在将来的行政执法中做到公正执法。
业内人士指出,行政和解可能导致这样的后果:要么让相对人应当得到救济的权利没有充分被救济,要么使违法当事人少交违法成本。就个案而言,和解确实可以实现“案结事了”,但从长远来看,它可能产生“事了案不了”的局面,即旧的矛盾化解了,新的矛盾又很容易发生。我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼调解、和解制度,其实施的结果也不尽如人意。所以,倘若回避行政诉讼难的现实问题,一味单纯地倡导行政诉讼和解制度,则将对我国的法治进程产生一定的负面影响。
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