漆晓霞
[摘要]农村信用社作为农村合作金融的主力军,多年来已成为支持“三农”的重要力量,是党和政府联系广大农民的金融纽带,也是服务社区的重要金融力量,对经济和社会发展贡献巨大,但由于法律地位的缺失和被低估,农村合作金融机构的进一步发展面临着较大的窘境。本文简要从其法律视角分析农村合作金融的地位和作用,介绍我国农村合作金融立法现状,论证农村合作金融立法的必要性和紧迫性。
[关键词]农村合作金融 立法现状 立法必要性
农村信用社经五十多年风雨历程,从小到大,由弱到强,如今已成为联系广大农户,服务社区的金融主力军,是我国金融体系的重要组成部份,对我国经济发展和农村社会的稳定起着重要作用。但是我国农村合作金融的相关立法却是十分滞后,近年来,我国的金融立法虽然有较快的发展,《中央银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》相继制定,但有关农村合作金融的专门性法律仍然没有制定出台,致使农村合作金融组织无法可依,因此,尽快制定统一完整的农村合作金融法是农村合作金融组织健康发展的重要保证。
一、 我国农村合作金融的地位和作用
随着国有商业银行退出农村地区,农村信用社成为农村地区最庞大和最完备的正规金融组织。《国务院关于农村金融体制改革的决定》和中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》中明确规定:农村信用合作社是由社员入股组成,实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。这表明我国采用行政法规和行政规章的形式明确确定了农村合作金融机构的法律地位。
在我国经济发展的历史上,农村合作金融一直在我国的金融体系中占有举足轻重的地位,尤其是在国务院进行农村信用社改革试点后,先行试点的8个省(市)农村信用社改革都取得阶段性成果,新的监督管理体制基本形成,产权制度改革取得可喜的进步,支农工作得到改进。统计数据显示,2004年至2007年底,我国农村合作金融机构资产总额从2.2万亿元增至5.6万亿元,不良贷款率从37%降至21%,农户贷款余额从4237亿元增至11618亿元,农户贷款覆盖面从28.6%增至32.8%,贷款农户数达7817万户,受惠农民超过3亿人。
随着我国国民经济的迅速发展,我国的农村经济在国民经济体系中的地位有所下降。很多人认为,农村合作金融已经不是现代金融发展的方向,理论界和学者普遍对合作金融的研究重视不够,在立法工作方面,合作金融的立法停滞不前,没有任何的进展。面对合作金融立法和理论研究发展遇到的残酷现实,有必要对合作金融发展的基础进行进一步的剖析。合作金融是合作经济的重要组成部分,为合作经济的发展提供服务。
首先,农村经济的发展需要合作金融的支持。我国是一个农业大国,农村经济的发展是国民经济发展的基础,而农村经济发展需要资金的支持,而资金的来源无非是财政投资、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。但财政投资限于国家财力难以取得较大增加,集体经济在分田到户时没有相应建立起强有力的积累机制,对农业投资能力也极为有限,而政策性金融又具有来源与运用的特定规定性,商业金融则由于农业贷款的风险较大而不可能成为农村金融的主体。这样,解决农村经济发展所需资金的重任就落在了合作金融的身上。
其次,合作金融在城镇两小经济发展中作用巨大。城市的一些大集体和小全民企业在探索明晰产权过程中日益明确了向合作经济转变的方向,面对蓬勃发展的大量集体、个体经济和合作经济组织,国家银行无力提供及时灵活的金融服务,这为合作金融在城市的发展提供了良好的契机。
再次,作为金融体系的分系统,合作金融组织不可替代。一般而言,一国金融制度主要由政策性金融、商业性金融和合作金融三种金融方式构成,金融体系是一个复杂的大系统,在该系统中,各种金融形式功能各异,不能互相替代。政策性银行和商业性银行都有其各自的功能和作用,他们都无法取代合作金融的地位 。
农村合作金融组织在经济发展中作用重大,合作金融作为重要的金融形式,无论是在过去,还是在今天都发挥了重要的作用。改革开放以来,农村合作金融组织的重要作用主要表现在以下几个方面:首先,为小规模经济发展服务。“小规模”经济的主要成分是中小企业和农户、个体工商户等,“小规模”经济的发展,迫切要求有专门为其提供服务的信用机构,以适应其小型性、灵活性、从属性的特点。当前,我国的商业性金融机构主要为大型企业提供金融服务,“小规模”经济资金实力不够雄厚,经营风险大,难以获得银行的贷款和金融服务,只能依靠地缘优势,通过合作金融组织在区域内获得资金支持。其次,为地方性经济发展服务,农村合作金融机构在业务上的地方性特点,使其深深植根于地方经济的土壤中,我国幅员辽阔,各地经济条件和环境相差甚远,农村合作金融这种区域性组织,可以配合地方政府组织经济活动,根据各地特点,灵活融通资金,扬长避短,增强不同经济区域经济发展的后劲。此外,农村合作金融还可以引导民间信用,促进民间融资活动健康发展。
二、 农村合作金融立法现状
我国目前没有专门的农村合作金融法律,我国现有的农村合作金融法是从各种合作金融方面的规范性文件表现出来的。其表现形式主要有以下几种:
(一) 农村合作金融法律
我国有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律。
(二) 农村合作金融行政法规
我国的农村合作金融主要由行政法规来调整,主要有《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》。合作金融行政法规是现在我国调整合作金融的层级最高的规范性文件。
(三)农村合作金融地方性法规
我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规,如江西省农村信用合作社就制定了一系列管理制度,但是由于我国实行金融事业的全国统一管理,合作金融地方性法规数量较少,它并不是我国合作金融法律体系的主体。
(三) 农村合作金融规章
我国的合作金融业在历史上主管机关更换了多次,这些机关曾先后制定了若干相关的规范性文件,如《农村信用合作社等级管理试行办法》(中国农业银行,1995年)、《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》(国务院农村金融体制改革部际协调小组,1996年)、《农村信用合作社管理规定》(中国人民银行,1997年)、《农村信用社安全设施及管理办法》(中国人民银行农村合作金融监督管理局,1997年)等。此外,部门规章亦包括其他行政部门颁发的与合作金融相关的规范性文件,如《城乡信用社若干税收、财务问题的暂行规定》(国家税务总局,1996年)等 。
(四)农村合作金融组织自律性规范
农村合作金融组织自律性规范是指由合作金融业社团组织,制定的约
束其会员的带有自治法性质的规定,如中国农村信用协会(筹办)公布的《信用合作协会章程》。
可以看出我国的农村合作金融立法相当混乱,合作金融规范性文件的法律层级较低。而最大的问题在于没有统一的农村合作金融法典。
三、我国农村合作金融立法的必要性和紧迫性
农村合作金融立法既是维护和保障农村合作金融组织合法权益的需要,也是完善我国金融法律体系的需要。面对新的经济发展形势,农村合作金融有许多新的企盼,迫切呼唤统一的农村合作金融法律出台。今年的“两会”上,山西政协委员梁丽萍提出了关于“农村合作金融法”立法的建议,梁丽萍委员说:“目前,对农信社进行规范的法律文件也只是几个零散部门规章,不仅立法层次低,而且规章之间的冲突较大。将农信社置于法律预先确定的框架中,不仅可以使相关的利益主体知悉法律法规,同时也可极大降低改革的成本和风险”。
(一)制定统一的农村合作金融法律是促进农村合作金融机构改革发展的需要
目前,我国的农村合作金融机构改革工作正有序进行并取得初步成效。从长远的发展来看,我国应尽快启动合作金融立法,通过立法,总结以往改革成果,将实践证明行之有效的合作金融政策法制化;通过立法,明确农村合作金融机构的管理体制,界定农村合作金融机构民主管理、行业自律管理、人民银行监管以及同地方行政机关之间的法律关系,规范各自的权利、义务和职责范围,运用法律手段为农村合作金融机构保驾护航,进一步促进农村合作金融事业健康、稳定发展。
(二)制定统一农村合作金融法律是维护和保障农村合作金融机构合法权益的需要
由于缺乏相应的立法,农村合作金融机构的合法利益被侵犯的情况时有发生。我国的农村合作金融机构在法人结构、组织形式、经营原则、服务宗旨等方面均有别于商业银行和其他金融机构,其分散弱小、自身抗抵御侵权与风险能力弱的特点,更需要在立法上予以保护。通过健全立法,明确农村合作金融机构的性质、地位、组织形式和权利义务,明确农村合作金融机构设立、变更、终止的原则与条件,明确社员与股金构成和财务分配等。同时,通过立法来有效规范、约束职工和各级管理人员的行为,从内部防范侵犯农村合作金融机构权益的发生,为农村合作金融机构的安全营运创造良好的内外部环境。
(三)制定统一农村合作金融法律是健全和完善我国金融法规体系的需要
合作金融已经发展成为我国金融体系中一支独立发展的重要金融力量。但由于各种各样因素的影响制约,农村合作金融的立法工作始终未能提上正式的立法日程,而更多的是通过内部政策及行政规章来调整相应的关系,缺乏系统性、稳定性和权威性。国务院先后发布了《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》,中国人民银行虽先后制定发布了《农村信用社管理规定》和《农村信用社县级联合社管理规定》,但其作为行政法规和行政规章,法律层级低,法律效力较弱,缺乏相应的权威。我国正在建设社会主义法治国家,依法治国就是要将所有的重要国家事务和社会经济事务都纳入到社会主义法律所调整的范围中来。如果我国的社会主义法律体系缺少了对农村合作金融这一重要的经济领域的调整,那么我国的法律就是不健全的、法律体系就是不完整的。农村合作金融,仅仅有国务院的行政法规和中国人民银行的行政规章是不够的,无论是立法的效力等级和立法的权威性、准确性、科学性,行政立法都远不如权力机关制定的专门性法律。农村合作金融的重要地位和作用应有专门性的法律相匹配,而农村合作金融存在的大量问题也使得合作金融立法具有迫切性。因此我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来,尽快制定农村合作金融法律,将对填补我国关于合作金融的立法空白,进一步完善我国金融法律体系起到积极的促进作用。
[参考文献] 侯圣鑫《农村合作金融立法必要性研究》
肖四如《历史的空间--农村信用社改革发展探索》
(作者:靖安县农村信用合作联社)